《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》出台，推进区域协同发展，专家分析认为
“飞地经济”重在打破要素流动壁垒
本报记者 刘耕/文

    近日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部等8部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（下称“《指导意见》”），明确要创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展做出新贡献。
    “飞地经济”，是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨区域的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。如何打破要素自由有序流动的壁垒？如何保障PPP模式在“飞地经济”领域的应用？本报特邀国家行政学院研究员胡敏、首都经济贸易大学产业经济研究所所长陈及、知名经济学家宋清辉发表看法。
        优化资源配置集约利用
        记者：“飞地经济”与传统的产业转移有哪些差异？当前出台《指导意见》大力支持“飞地经济”发展，又有哪些新的内涵？
        宋清辉：“飞地经济”与过去的产业转移差异较大。一般而言，“飞地经济”是由两个或者多个区域开展的全面深入协作，这与产业转移一般由某个行政区域为主导、另一个区域较为被动不同。与传统的产业转移相比，“飞地经济”优势明显，不但可以加强不同地区之间的经济合作以及要素资源之间的流动，而且能够实现深层次的产业转移。
        胡敏：从上世纪80年代开始，各个地方都做出了一些“飞地经济”的探索。其中，最主要的体现就是东部发达区域和中西部欠发达区域之间的产业梯度转移。可以说，“飞地经济”的概念中既包含了传统的产业梯度转移，又在产业转移的基础上有所拓宽。
        与传统的产业梯度转移不同，当前提出大力发展“飞地经济”，重点在于集中优势资源，这就不仅仅是发达地区和欠发达地区的合作，也可以是发达地区和发达地区的合作。
       “飞地经济”的核心，是打破行政区划的分割，促进资源优化配置，实现共同发展，也就是把区域资源优势集中起来。过去，“飞地经济”往往都是地方上的探索，是地与地之间通过飞地合作弥补资源缺陷。而《指导意见》的出台，意味着“飞地经济”上升到了国家层面，强化了顶层设计和规划，变被动为主动引导，带有明确的目的性、针对性、指向性。
        陈及：《指导意见》的出台，标志着国家将“飞地经济”的发展提高到了新的层面。如果说传统的产业转移仅仅是点对点的空间上的转移，那么，当前大力发展“飞地经济”，则意在整个链条的植入，体系的植入，其中包括体制、政策、市场环境等，将飞出地的发展环境完整地复制到飞入地，以保障梯度转移的产业在飞入地能够顺利地发展起来。
        事实上，在过去由于要素流动的割裂，各地区在社会、经济、文化等方面都有明显差异，发展土壤参差不齐，这就导致了产业转移的质量较差，效率较低。而当前鼓励“飞地经济”的发展，其中也包含了让产业转移不受地域差异影响的题中之义。
        妥善处理地方利益问题
        记者：《指导意见》明确提出，推动“飞地经济”发展，要加快统一市场建设，促进要素自由有序流动。实际上，“飞地”的形成，本就与要素流动的割裂和阻碍有关。要保障“飞地经济”的迅速发展，应如何消除要素自由流动的壁垒？
        胡敏：能否解决好要素流动壁垒的问题，是“飞地经济”发展的关键。目前，要素自由有序流动的阻碍，很大程度上来自于行政上的壁垒。核心的问题就是地方利益的分配，最基础的就是税收。这个利益如何分配？能不能让飞出地和飞入地双双享受到“飞地经济”带来的利益，这是一个核心的问题。要让“飞地经济”合作双方都能够从中受益，并且在合作中要明确责权利的配置，通过相应的手段来打破制约飞地经济发展的纯经济因素。
        陈及：要素的自由流动，是一个比较复杂的问题，关系到地方发展的体制，涉及方方面面。比如地方的财政收入、就业压力、GDP增长等问题。地与地之间的飞地合作，一旦掺杂了这些方面的考虑，要素的自由流动就很难实现，资源的优化配置也无从谈起。而要解决这个问题，必须全局考虑，从体制改革入手。
        要素的流动，不仅仅是自由，还要有序。问题的关键就是“飞地经济”合作双方的利益。以前的飞地合作，发达地区把一些低端的、重污染的产业转移出去，欠发达地区“捏着鼻子”承接下来，这样的飞地合作有时候并不合理，也谈不上有序。要在自由的基础上保障有序流动，一定要处理好飞地合作双方的利益问题。
        宋清辉：当前妨碍要素有序自由流动的体制性因素还较多，制约了开放经济条件下经济主体资源的合理配置与利用，只有通过实施要素流动的创新工程，使要素自由流动和区域分工定位相匹配，才有望打破要素自由流动的壁垒。
        推动社会资本积极参与
        记者：《指导意见》鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作。鼓励合作方共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。PPP模式在“飞地经济”领域的应用，还存在哪些制约？需要注意哪些问题？
        陈及：吸引社会资本参与园区开发和运营管理，必须注意防止PPP模式的泛滥，避免“一窝蜂”现象的出现以及因此而导致的地方债务问题。如果出现这样的情况，反而会导致区域优势资源的撕裂和分散，出现重复建设的问题，与《指导意见》的原则背道而驰。
        同时，PPP模式在“飞地经济”领域的应用，当前还存在盈利模式不明确、不清晰的问题，导致回报水平不高。因此，在开展PPP模式，引入社会资本参与开发建设的过程中，必须有清晰的合作方式，给予社会资本明确的承诺。
        宋清辉：PPP模式有诸多优点：拓宽城镇化建设融资渠道；有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力；更好地实现政府职能转变；深化财税体制改革、构建现代财政制度等。而PPP模式在“飞地经济”领域的推进，因受行政体制影响及政府横向联系的制约，还存在不少矛盾和问题。具体来看，问题主要集中在管理机构设立、税收分成、征地拆迁、土地审批以及污染物排放等方面。应继续通过市场化的原则和方式，尽快消除这种无形的制约，吸引社会资本参与“飞地经济”的园区开发和运营管理。
        胡敏：PPP模式的应用尤其要注意的是社会资本和政府资本的平等性。从当前的现实情况来看，政府和社会资本合作首先会着眼于基础设施，资金需求较大，仅仅依靠政府资金是不够的，要引入社会资本。而要让社会资本积极参与，就要给他们平等的利益、平等的机会、平等的门槛，让他们享受到飞地合作的长远利益，消除他们的顾虑，实现他们的期许。