年票制：争议生前名，难了身后事

《南方》杂志记者／王智亮 发自广州
本文责编∕王宏旺

       2016年12月26日，随着一纸《广东省交通运输厅关于落实取消车辆通行费年票制有关工作的函（粤交明电 [ 2016 ] 84号）》（以下简称《取消函》）的下发，最广覆盖了广东省18个地级以上市，最长持续了16年的试行车辆通行费年票制终被取消。
       从2001年在广州率先开始试行，到后来覆盖全省18个地级以上市，再到自2017年1月1日起全部取消，车辆通行费年票制（简称“年票制”）在广东前后试行了长达16年之久。
在这16年里，从出台到取消，年票制都经历了些什么？带着疑问，《南方》杂志记者采访了相关人士，既回顾了广东年票制的风风雨雨，也探讨了后年票制时代人们所关心的问题。
        16年风雨
     《南方》杂志记者查询历史资料了解到，事实上，广东最早出现年票制的地方是珠海。1994年，珠海将市内收费公路的收费站撤销，统一通过年票收费，成为全国最早实施年票制的城市。不过，由于当时珠海并未制定地方性法规，所以作为一项制度，年票制的策源地依然是广州。
    “广州年票制是2000年10月经广东省人民政府批准，于2001年1月1日起征收的。”据知情人士介绍，上世纪八九十年代，为加强珠江南北岸的交通联系，广州市政府利用贷款修建了几座过江桥梁。但由于行经这些桥梁要收费，所以一度出现了新桥无车通行，旧桥交通拥堵的尴尬局面。为解决这一问题，广州市政府在多方探讨后决定试行年票制，将五桥一隧、广园快速路西段、内环路及其放射线全部纳入年票制一起收费。
       这一说法得到了广东省交通厅和广东省政府参事王则楚的认可。“应该说，当初在广州试行年票制的确是由人大代表就内环路是否设站收费而提出的。”在公开撰文中，王则楚曾表示，“最终，就减少收费站，畅通市内交通大家达成了共识：试行车辆通行费的年票制。”
       此后，由于各方效果显著，作为一项仅有两年适用期的试行政策，就在历经多次复审后被保留了下来。不过，同样保留和不断发酵的，还有质疑的声音。
       根据现有公开报道，社会层面开始对年票制产生质疑的时间可追溯到2010年。由于认为年票制的合法性存疑，在东莞开货运公司的蒋明亮，在收到认定其自2001年1月以来累计欠缴路桥统缴费30余万元的26份年票催缴通知书后，选择了向法律寻求答案。
       虽然没能获得理想的判决结果，但蒋明亮的行动也动摇了年票制的根基。统计显示，从2010年起，与年票制相关的诉讼在广东不少城市出现，包括东莞、珠海、惠州、广州、佛山等在内的城市，先后有市民通过诉讼、信访等渠道，与年票制持续“较劲”。
       社会层面的热议，引起了官方的重视。2012年，省交通厅等部门起草的《广东省车辆通行费年票制管理办法(草案)送审稿》在网上征求立法意见，在全部1057条网友意见中，绝大部分表示反对。
       2013年5月，省政协社会和法制委员会与省法制办、省交通厅就《广东省车辆通行费年票制管理办法（征求意见稿）》召开民主协商会，也遭遇了政协委员集体投反对票。同年，省政协社会和法制委员会再次就年票征收这一话题向1500多人征集意见建议，其中98%的人建议取消制定管理办法。
       此后，关于取消年票制的呼声和行动不仅没有停止，反而愈演愈烈。最终，在多方合力之下，年票制自2017年1月1日起在广东彻底退出了历史舞台。
       功过争议
       俗话说“盖棺定论”，伴随着年票制的终结，我们是否能够对年票制的出台和取消，有一个客观的评价呢？
      “年票制的出台有其特定的历史背景”，上述知情人士认为，客观上讲，年票确实发挥过积极作用。
      广东省交通厅独家回复《南方》杂志的数据显示，全省收费站最多时近450个，另外还有80多个已批未设收费站的项目。而在试行年票制后，全省累计撤销公路收费站398个，提高了通行效率。同时，各地市通行费收入普遍大幅减少，交通出行成本降低，企业和群众负担减轻。如韶关市每年少收7000万元，惠州市每年少收3.2亿元，肇庆市每年少收4.1亿元……
        这样的说法得到了部分专家和市民的认可。王则楚就曾公开撰文承认，年票制对于畅通广州市中心城区的交通、减轻市民负担产生过积极作用。“尤其是在均衡各区地价，促进广州南拓东进战略的实施方面。”王则楚坦承，“这些好处和取得的成绩都是有目共睹的，是不可抹杀的。”
        不过也有人认为，广东试行年票制也存在着“一刀切”的弊端。“对于经常要行经年票制覆盖路段的车主来说，年票制确实好处多多；但对于很少开车出门，或者很少行经年票制覆盖路段的车主来说，是不是就不公平了？”日前，来自东莞的企业主肖功俊在接受《南方》杂志记者采访时如此说。
        事实上，这也成为社会各界质疑年票制于法不符的关键所在。根据2004年11月1日起施行的《收费公路管理条例》规定，收费公路经营管理者不得强行收取或者以其他不正当手段按车辆收取某一期间的车辆通行费。
       “我记得当年燃油税改革时，说的就是将路桥养护成本分摊到油价里，用得多多交，用得少少交。”广东省政协常委孟浩告诉《南方》杂志记者，“如果说这样的改革是合理的，那么是不是也就说年票制是违法的，早该取消了呢？”
        有匿名专家认为，我们不能因为年票制在客观上有利，就忽略了政府行政行为的合法性问题。“如果年票制是合法的，那么请相关部门给出权威解释。”该专家认为，对于这个问题，事实上相关部门是有意在回避的。
        不过，随着年票制的取消，上述争议或许将告一段落。
        几家欢乐几家愁
        进入2017年，年票制已经成为历史。根据《取消函》的要求，次票或委托高速公路代收普通公路次票也要随着年票制一起取消。
        广东省交通厅独家回复《南方》杂志称，取消年票制后，全省合计取消165个收费公路项目，撤销58个普通公路收费站，减少收费公路里程约3155公里。取消年票制后预计每年减少群众负担约60亿元。
        对于广大车主而言，这绝对是一个好消息。但紧跟其后的，则是一个不小的波折。《取消函》明确，符合条件可保留继续收费的次票收费站点依然可以保留，只要在年票制试行期限届满前按规定履行审批程序，并获批收费标准即可。
        于是，收费站点的复启和欠缴年票的补缴，就成为年票制取消后人们关注的两大焦点。
        以现有案例来看，佛山在取消年票制后恢复了部分路桥的次票收费站点。有市民据此测算，由此产生的交通成本将是年票制下的几倍之多。
       “《取消函》指出：根据中央和省关于推进供给侧结构性改革工作有关部署，为降低社会物流成本，省政府决定取消车辆年票制。这句话说明：取消年票制的目的是降低社会物流成本。”王则楚据此认为，各地不能走重设收费站的老路，不能在取消年票之后，社会物流成本反而更高了。
        孟浩支持了王则楚的观点，他从基础设施建设主体的角度出发，认为政府本就该承担这样的责任。“如果说以前政府财力不济无力承担，那么以现在的财政实力应该不成问题。”孟浩说。
        但前述匿名专家表达了不同的观点。“既然符合规定，那么该收的为什么不可以继续收？”该专家认为，只要收的合法合理，用的清楚明白就无可厚非。
        而对于欠缴年票是否需要补缴，各地表述不一。《南方》杂志记者统计显示，18个地级以上市中明确要求补缴的有12个，其中东莞和惠州还分别给出了4个月和1年的免滞纳金期限。另外，12个地级以上市中，有6个表示将对未及时补缴年票的车主信息纳入征信体系。
      “我肯定不会补缴。”孟浩称，“如果政府缺钱，我可以捐款，但肯定不能是以补缴年票的名义。”而在得知年票制取消后就及时补缴了欠款的王则楚认为：“（政府）有困难可以恳请市民理解支持，主动缴纳往年欠下的年票，而不是催促市民缴纳，甚至要挟要做不诚信记录。”
        同样拒绝补缴的肖功俊告诉《南方》杂志记者，自己并不担心这一问题。“这么多欠缴的年票，本身就是因为在当年未取消时政府执行不力造成的。现在都取消了，你觉得追缴会有效果吗？”肖功俊反问。
        补缴之外，退款就更让人犯愁了。有报道称，在2016年连买了两年年票的广州市人大代表杨晓燕曾向相关工作人员咨询，在年票制取消后，其所预交的钱是否能够退还。
        个案之外，面对年票制取消后大量欠缴车主是否会补缴的未知答案，不少按时缴纳年票的车主必然会有想法。广州市人大代表曾德雄就曾撰文调侃：“不追缴不是老实人吃亏么？但那又怎么样呢？”不过政府方面也有过教训，“那就是一定要依法行政，否则就会付出代价，比如失信，比如权威的消减，等等。”曾德雄说。
        而前述匿名专家则表示，“这需要政府制定明确的规则。”同时该专家提醒称，对于16年来收缴年票的明细和流向，或许才是当前社会各界更应重点关注的问题。